Revista Conjuntura Econômica, Agosto 2020

Otaviano Canuto

Senior fellow do Policy Center for the New South

 

Entrevista a Claudio Conceição e Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

 

Do ponto de observação alcançado pelos vários cargos que já exerceu – que inclui de secretaria no Ministério da Fazenda do governo Lula a diretor do FMI e vice-presidente do Banco Mundial – o sergipano Otaviano Canuto vê com preocupação, mas parcimônia, os efeitos da pandemia de Covid-19. Avalia que a recuperação da economia mundial não será completa – desenhando um formato de raiz quadrada –, e que deixará alguns desafios importantes a descoberto, como a falta de universalização do acesso à saúde na maior economia mundial, fortemente afetada pelo novo coronavírus. De sua casa em Washington, de onde conversou pela internet com a Conjuntura Econômica, Canuto revelou sua preocupação com o futuro da política externa brasileira sob o contexto de alinhamento com o governo Trump, e com a capacidade do país de reverter a deterioração de sua imagem quanto ao trato com a Amazônia, no momento em que o mercado financeiro mundial passa a valorizar diretrizes ambientais em sua tomada de decisão. “Tínhamos tudo para ter os bônus de mostrar ao mundo nossa contribuição para o problema da mudança climática”, afirma.

Conjuntura Econômica — Até o momento, a política exterior do governo Bolsonaro tem sido carente de parcerias, limitando-se a sinalizar alinhamento com o governo de Donald Trump. Quais as chances de Trump sair vitorioso nas urnas, e que implicações terá ao Brasil caso o presidente norte-americano não se reeleja?

Acho que a postura de Trump em relação à pandemia vai cobrar um preço muito elevado. Há uma identificação por parte da população de que as coisas poderiam ter sido melhores se a liderança de Trump tivesse sido exercida de forma a reconhecer e ajudar a coordenar o esforço nacional de enfrentamento da pandemia. Como Bolsonaro, ele fez a aposta na pouca significância da pandemia e tentou se isentar das inevitáveis consequências das políticas de distanciamento social sobre a atividade econômica. Essa aposta aparentemente não deu retorno, como também me parece que não deu certo para o presidente Bolsonaro. Mas Bolsonaro tem sido compensado pela simpatia da massa de trabalhadores que acabou recebendo o auxílio emergencial. Já ouvi uma brincadeira sobre isso, de que a oposição no Congresso salvou Bolsonaro (ao propor um auxílio mais alto do que o sugerido inicialmente pelo governo). No caso do Trump, entretanto, não funcionou, e o estado da arte foi tal que o episódio da morte de George Floyd, e todos os levantes que se seguiram, catalisou uma insatisfação muito grande de boa parcela da população com a situação de concentração de renda. Essa insatisfação também esteve subjacente à vitória de Trump em 2016 contra o establishment político, só que agora, intensificada pela agonia do impacto da pandemia, tem tomado a direção contrária, de dar suporte a Joe Biden.

Em 2016, eu, como muita gente, queimei minha língua sobre o resultado das eleições, acompanhando madrugada adentro a apuração e o espanto com o resultado da eleição. Quero crer que, naquele momento, houve o pecado da arrogância dos democratas e de Hillary Clinton, que não foi aos counties mais duvidosos nos estados em que os democratas já tinham como ganhos. Trump estava bem calçado na orientação com big data, e desafiou os republicanos, indo aos counties democratas com um discurso que acabou motivando os eleitores dele a saírem de casa, e os potenciais eleitores dos democratas a ficarem no sofá. E aí ele ganhou naqueles counties, ganhou os estados, e virou presidente tendo menos votos, em termos absolutos, do que a Hillary.

Aquela foi uma demonstração. O Obama já tinha utilizado bem o big data – segundo ele próprio, não para manipular a opinião, mas para saber quais questões estavam na cabeça do eleitorado, que é um uso legítimo. Já no caso do pessoal da Cambridge Analytica, que deu suporte ao Trump, foi com uma posição de incitar com mensagens direcionadas à sua clientela potencial. Aparentemente, esse esquema também foi usado com sucesso em Trinidad e Tobago, um dos países com os quais trabalhei muito. Esse caso, inclusive, é tema de um documentário, Privacidade Hackeada, disponível no Netflix. Lá, a Cambridge Analytica teria enviado mensagens de tal maneira que induziu os trinidadianos de origem indiana a ir votar – como em outros países do Caribe e do Norte da América do Sul, em Trinidad e Tobago há uma associação partidária com grupos étnicos –, e os negros a cruzarem os braços. E houve uma surpresa eleitoral. Hoje não sabemos em que extensão o big data está sendo usado, e que diferença pode fazer. Mas espero que a lição tenha sido aprendida. Além do fato de que a própria pandemia muda o modus operandi da eleição, já que não tem a presença física de candidatos fazendo campanha nos counties. Até agora, a julgar pelas pesquisas, e pesquisas micro que acompanho por municípios, aparentemente Biden tem vantagem.

E como ficaria o governo Bolsonaro com uma vitória de Joe Biden?

No caso do Brasil, é um erro a tentativa de alinhamento, e de percepção do resto do mundo de alinhamento automático, como fez Bolsonaro. Não lhe dá ganhos, e tem custos. O Brasil ganha quando se pauta como países tal qual Austrália e Canadá. Outro exemplo é o de Singapura, ilha no sul da Malásia. É um país rico, de alto nível, multiétnico, composto por descendentes de chineses, malaios e indianos, com regras de equidade étnica. Seu fundador e primeiro-ministro por três décadas, o ditador Lee Kuan Yew, reconheceu certa vez no talk show de Charlie Rose que Singapura só fez sua reforma depois de consultar Deng Xiaoping. Precisava da anuência da poderosa China, até porque a China inclui em sua área de influência os lugares onde a diáspora chinesa tem presença marcante. E Deng Xiaoping autorizou, porque viu aquilo como um experimento cujo sucesso o incentivou a fazer as reformas que levaram a China aonde está. Mas por que estou lembrando isso? Porque mesmo com essa estreita ligação com a China, o atual primeiro-ministro de Singapura fez questão de declarar que, no caso da disputa entre China e Estados Unidos, não estaria alinhado a nenhum deles, pois o país quer ter relações com ambos e se beneficiar do lado benigno dessas relações. Frente a esse exemplo, faz sentido o Brasil ter alinhamento automático? Em qualquer alinhamento subordinado, os custos são maiores que os benefícios. Não é para fazer alinhamento com os Estados Unidos, e nem com a China, mas buscar o que se pode ter de melhor com cada um.

Essa neutralidade era uma característica da diplomacia brasileira até há pouco…

Exatamente. E por conta disso conseguimos ter uma voz e um papel acima do nosso peso. A atual orientação do governo tem uma postura equivocada em termos de custo-benefício para o país. Veja a atitude do presidente em relação à Amazônia. Isso está solapando as possibilidades de obtenção de acordos comerciais, inclusive, porque demos força para os argumentos dos protecionistas agrícolas na Europa, e assim por diante, em detrimento do que poderia ter sido um acordo benéfico. Não por acaso esse argumento ambiental é o que serviu para parcela do Congresso americano chutar a possibilidade de melhora nas condições de comércio entre Brasil e Estados Unidos.

Hoje o governo aposta na atração de investimento estrangeiro em concessões de infraestrutura para impulsionar o crescimento. Considera que o posicionamento do governo quanto à questão ambiental pode atrapalhar esses planos?

Ele não vai ajudar. Veja, temos que reconhecer que, por um lado, os rendimentos de papéis no Brasil vão continuar baixos. E se havia uma tendência subjacente nos países avançados, Estados Unidos e na Europa, de estagnação secular, implicando juros reais de médio e longo prazo baixos, a tentação será grande de serem canalizados para projetos como os planos do Brasil, desde que os aspectos regulatórios sejam vistos como devidamente apropriados. Mas estamos em uma situação intermediária, em que a confiança plena nessa direção não está estabelecida. Até agora o que observamos foi a saída das aplicações em juros no Brasil sem ter voltado para equity. Só temos os nacionais migrando para o mercado de ações, mas quanto aos de fora, nossos fluxos continuam negativos, pois eles só vêm depois de ter se estabelecido alguma confiança.

Nesse contexto, a atitude em relação à Amazônia não ajuda. Até porque também é preciso observar essa expansão na margem de fundos verdes, ou fundos financeiros que seguem diretrizes ambientais, sociais e de qualidade de governança. Eles estão crescendo em atração. Ainda não a ponto de fazer a massa grande de riqueza financeira aceitar rendimento menor em troca de ter segurança quanto à obediência a padrões de governança, meio ambiente e impacto social. Mas é uma tendência.

Recentemente o governo buscou compensar esse problema, através do vice-presidente Mourão, com o anúncio do banimento das queimadas por um período. Mas, até agora, a iniciativa anunciada não foi suficiente para convencer boa parte do resto do mundo de que a atitude do Brasil em relação à Amazônia voltou a ter a relativa responsabilidade que teve no passado. Teria sido melhor se o governo escolhesse atitudes mais concretas, inclusive de demissão do ministro do Meio Ambiente, e de reforçar as agências de fiscalização. Ou seja, desfazer o que foi desfeito pelo governo Bolsonaro até a entrada em cena de Mourão.

Este ano, entre março e maio foram publicados 195 atos relacionados ao tema ambiental, contra 16 no mesmo período de 2019. Isso tem levantado preocupação de empresários, que se reúnem para reclamar uma mudança de postura, afirmando ameaça aos seus negócios…

Pois é. Depois a gente se espanta: cadê o crescimento que não vem? O ganho em temos de incorporação de área da Amazônia é ínfimo em relação à perda no resto. Teríamos tudo para garantir um bom posicionamento na questão da mudança climática. Nossa matriz energética é limpa. Mesmo com as dificuldades que teremos no futuro com o lado hidrelétrico, para o que a devastação da Amazônia joga contra, pois tende a mudar o regime climático prejudicando não apenas a agricultura no Sudeste brasileiro como o regime pluviométrico e a capacidade das hidrelétricas de fornecer energia. Não fosse por isso, definitivamente a gente poderia apresentar um país com matriz energética limpa, expandindo energia eólica, matriz de biocombustíveis bem mais saudável do ponto de vista ambiental do que a que operou nos Estados Unidos com base no milho. Tínhamos tudo para ter os bônus de mostrar para o mundo nossa contribuição para o problema da mudança climática.

Se a recuperação econômica mundial não voltar ao nível pré-crise sanitária como prevê – sua estimativa é de uma recuperação no formato de raiz quadrada –, teremos o problema do desemprego estrutural acentuado, especialmente em países como o Brasil, em que a informalidade é alta. O auxílio emergencial tem amortizado esse efeito no curto prazo, mas como lidar com esse impacto daqui para a frente?

Acho que há dois legados importantes que temos que colocar na linha de frente. Um deles é o de que a preservação do auxílio emergencial é insustentável, no mínimo, pelo custo fiscal. Seria preciso um remanejo tamanho de orçamento que, se hoje a gente tem problemas com escassez de recursos públicos dado o padrão de gastos para as áreas de investimento, não parece correto gastar tanto. Mas tampouco devemos voltar aonde estávamos, apenas com o Bolsa Família e o conjunto de outros programas de seguro social, cuja eficácia temos dúvida de que seja tão forte quanto a do Bolsa Família. Idealmente, vamos chegar no final da pandemia com um programa de transferências mais amplo em termos de massa atingida, e que vai se constituir em uma espécie de renda básica – se não é universal, para uma parcela maior da população brasileira –, a partir da racionalização de programas hoje vigentes. Tem outro lado positivo desse aspecto que foi a ampliação do cadastro da população. Imagina o pesadelo de tentar fazer um esquema de transferência de renda em um país como a Nigéria, em que você tem quase 90% da população informal sem conta bancária. Embora com toda a agonia que se assistiu nas filas e das pessoas que ainda estão fora do sistema, estendemos esse cadastro, que pode ser utilizado no futuro para coleta de informações, aferição de carências de diversas parcelas do público da parte mais inferior da pirâmide de renda, e pensar políticas mais voltadas para ela. Em outros países do mundo, esse legado estará no aprimoramento do sistema de proteção social. Nos Estados Unidos, por exemplo, quero crer que a pandemia vá favorecer a pressão em relação ao problema de universalização do acesso à saúde. É incrível que o país mais poderoso do mundo, a maior economia do mundo, com renda per capita alta, tenha uma parcela substancial da população sem acesso a nenhum seguro-saúde. Na Europa, mesmo o Reino Unido, em que o sistema de proteção social é mais tímido que em países como França e Alemanha, há um seguro-saúde universal.

Ainda no campo assistencial uma segunda coisa importante como legado é fazer algo para integrar as favelas. A importância de melhorar as condições de saneamento e habitabilidade nas favelas é mais alta por conta das externalidades para quem está fora. Supondo-se que agora possamos ter problema com outros tipos de pandemia, não é inteiramente seguro o pessoal que mora em condomínios dizer que pode se isolar. A possibilidade de contágio nas vias urbanas realça a relevância para o conjunto da sociedade de ter uma atitude menos negligente com as condições sanitárias nas favelas.

No caso do desafio de reinserção da população no mercado de trabalho, considera adequada a diretriz defendida pelo governo, de ampliar a flexibilização permitindo a formalização a partir do contrato por horas trabalhadas?

Quero crer que essa flexibilização vai ajudar na incorporação. Temos uma realidade em que a configuração de tecnologia e mercado de trabalho não é como aquela durante o pós-guerra, em que você conseguia se isolar em sindicatos, brigar e ganhar. Mesmo nos países europeus, que têm sistema de proteção social forte, a criação de emprego na margem tem se revelado difícil, porque quem está dentro está protegido, mas ninguém mais consegue entrar. A ponto de os países escandinavos evoluírem na direção da chamada flex security, de prover seguridade através de mecanismos de renda básica que dão uma base de negociação por parte do assalariado, mas sem que esses mecanismos estejam associados a empregos específicos.. A realidade é que a própria revolução tecnológica está tornando difícil essa ideia de trabalhos suficientemente homogêneos e regulares. Para quem consegue estar empregado, o trabalho vai ser flexível, cambiável do ponto de vista tecnológico. Nos Estados Unidos essa realidade se impõe mais facilmente pelo regime de mercado de trabalho já ser mais flexível. O esquema promovido pela França para manutenção de emprego na pandemia, por exemplo, provendo crédito às empresas e associando-o à manutenção do emprego, foi poderoso.. Só que é temporário, no sentido de que se as mudanças resultantes da pandemia forem longas, essas vagas mantidas serão empregos zumbis. Sequer adianta forçar a barra ampliando o crédito, porque em determinado momento essas empresas vão ter que demitir funcionários que não são mais justificáveis do ponto de vista da operação do seu negócio. Esse fato, junto com a tendência à digitalização de processos, vai impor novos desafios em termos de qualificação da mão de obra – não só de requalificação, de educação, mas de uma realidade de relações de trabalho que será mais propensa a coisas como Uber do que como Ford. Nesse sentido, a flexibilização trabalhista é uma questão de imposição de realidade.

Um dos efeitos que considera da pandemia é uma “desglobalização” relativa. Como isso conversa com o conflito Estados Unidos x China, e como considera que essa tendência evoluirá com Biden ou Trump na presidência dos Estados Unidos?

Tem dois movimentos que valem a pena diferenciar. O primeiro, da lógica empresarial que rege as cadeias de valor, de fato pode ser que em alguns casos a tendência a se buscar um seguro contra riscos acabe tendo mais força do que antes em relação à eficiência. Mas isso tem limites. Se colocar toda a cadeia no espaço americano para se proteger de choques na China, ou tsunamis no Japão, pagará um custo muito grande, pois o sucesso global da China foi a redução de custos e aumento de eficiência. E adivinhe: você fica vulnerável a choques nos Estados Unidos. Veja, a Apple continua querendo operar na China. Ela ganha dinheiro lá, parte de sua linha de produção que é feita na China a favorece em termos de custos, na concorrência com produtos não Apple do lado de fora da China. Ela não vai querer mudar.

Onde, sim, pode haver mais mudanças, é do lado das políticas nacionais. Estados com setores públicos querendo garantir segurança e abastecimento em relação a áreas que consideram estratégicas. No Marrocos, o rei declarou que quer aumentar sua capacidade de produção própria de equipamentos médicos e remédios. O presidente da França, Emmanuel Macron, por sua vez, disse que desenvolveria setores essenciais estratégicos. A dúvida é saber até onde vai essa linha demarcatória. É por isso que chamo essa tendência de desglobalização relativa, pois nem tudo que aconteceu nos últimos 30 anos será desfeito. Mas, em algumas áreas, será inevitável que a rivalidade se acentue, até pela própria lógica de poder que rege a gestão pública de países, a alta tecnologia nas áreas de comunicações, de eletrônica, de bioquímica.

Isso também passa no caso dos Estados Unidos, independentemente de quem ganhe a eleição americana. Mesmo Biden, se eleito, deverá ser mais incisivo em relação à disputa tecnológica com a China do que foi Obama, por exemplo. Acho que não tem como ser diferente, pois agora a China não está mais vindo de trás. Não é mais uma questão de usar tecnologias que já existem, abrir espaço para investimento de americanos, japoneses, taiwaneses, aumentar renda e reduzir pobreza. Agora a China está disputando o topo das cadeias globais de valor, e aí a coisa muda de figura. Agora, eu diria que no caso de Biden seria uma postura por uma busca plurilateral, tal como foi com Obama, diferentemente do nacionalismo baseado apenas nos Estados Unidos, como no caso Trump. Até pela aposta equivocada de perder aliados. Ora, se quer estabelecer critérios de segurança a socializar a penetração ou participação de tecnologias chinesas na Europa, você negocia em conjunto com os europeus, e não exigindo que os europeus escolham, ou China, ou eu, como fez Trump.

A pandemia parece ter acentuado também a crise entre organismos multilaterais. Já vínhamos com problemas na OMC, agora os Estados Unidos peitaram a OMS, e a urgência na obtenção de insumos médico-hospitalares fez com que a regra do “farinha pouca meu pirão primeiro” se sobressaísse a iniciativas supranacionais de ajuda a países mais vulneráveis. O que podemos esperar daqui para frente?

Se a crise servir de catalisador para a reavaliação de postura das lideranças, podemos tentar consertar. Mas o quadro, num futuro imediato, é ruim, porque a gente ainda não tem uma forma acabada para responder às mudanças que aconteceram desde que o atual sistema foi configurado. Deixe-me explicar, usando como exemplo o campo financeiro. Nos anos em que fui vice-presidente no Banco Mundial, e diretor-executivo no FMI, vi isso de perto. Na crise financeira global, os países avançados sofreram o baque e fizeram um chamamento aos Brics para fazer parte do jogo – o que correspondeu à mudança do G7, G8 para o fortalecimento do G20, antes constituído por ministros de finanças e banqueiros centrais, tornando-se um grupo de chefes de Estado. Os Brics compareceram, particularmente a China, mais aí surgiu a demanda: seremos doadores de recursos, mas queremos reconhecimento disso nas cotas do banco. Pelos critérios usados no Banco Mundial para definir as parcelas de capital, a China deveria ficar com uma fatia maior que a do Japão, e já seria a segunda. O Japão não autorizou, nem os europeus, estes porque perderiam cadeiras. Os chineses entenderam o recado de que a estrutura não iria mudar o suficiente, e então criaram outros bancos. Primeiro o banco dos Brics, no qual os demais membros disseram não querer o tamanho de instituição que a China gostaria. Então a China aceita fazer um banco mais comedido, e cria outro, o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura. No caso das instituições financeiras de desenvolvimento, já há uma pluralidade, uma convivência que pode ser mais ou menos benigna. Por exemplo, nas Filipinas, um projeto de infraestrutura do Banco Mundial de gestão em inundações em Manila foi acionado pelo banco chinês, interessado em se unir. Foi ótimo, porque os filipinos tiveram mais dinheiro, e o banco asiático teve a oportunidade de ter na carteira um projeto ótimo e aprender com ele.

Esse é um exemplo concreto de um processo que tem que ser feito com a diversidade de instâncias. Mas está claro que essa não é uma solução para todos os casos. No caso da OMC, no que diz respeito a negociações comerciais, já não estava operando. Acho que haveria uma maior probabilidade de êxito em um caminho plurilateral. A busca do sufrágio universal resultou em vulnerabilidade muito grande dos pactos negociados, frente à possibilidade de um dos 164 membros dizer não. Isso foi tão forte que, não à toa, a Rodada Doha foi um fracasso completo. O sufrágio universal serve em alguns casos, como na ONU, mas para ação multilateral é complicado. E qual forma deverá tomar? Provavelmente, de uma colcha de retalhos. Não no estilo Trump, de lei da selva no lugar da regra da lei, impondo-se e ameaçando todos. Mas acho que vamos evoluir, independentemente das diversas áreas, numa convivência múltipla de instituições, de arranjos, de acordos, cada uma delas com estruturas de poder diferentes, refletindo a multipolaridade da estrutura de poder da realidade do nosso tempo.