A Guerra Global de Subsídios

Poder 360, 30 março 2024

Definições amplas do que constitui um setor estratégico podem estender a competição global de subsídios, diz Otaviano Canuto.

Janet Yellen, Secretária do Tesouro dos Estados Unidos, mandou mensagem à China na quarta-feira demandando que não inunde o mundo com exportações baratas de energia limpa, porque isso distorceria mercados globais e prejudicaria trabalhadores no exterior. Em nosso artigo anterior, abordamos como a existência de ampla capacidade ociosa e o refreamento dos consumidores na China são parte dos desafios enfrentados para um crescimento econômico mais alto do país.

As exportações, como no passado, podem muito bem constituir o meio buscado de resolver a insuficiência da demanda doméstica. Não por acaso, todo mundo segue de perto a evolução da taxa de câmbio chinesa para ver se há desvalorização. Para além de Yellen, autoridades de outras grandes economias avançadas ocasionalmente se referem a um potencial dilúvio de produtos chineses.

Xi Jinping, por sua vez, tem se referido à energia limpa e outros setores de alta tecnologia como o principal caminho à frente para a prosperidade do país. Como também já abordamos aqui, com efeito a China hoje está à frente de Estados Unidos e Europa na rivalidade tecnológica na energia limpa. Não admira, pois, a frequente referência a exportações e subsídios chineses na área por parte de autoridades dos EUA e da Europa.

O fato é que subsídios em grande escala têm proliferado, numa corrida para subsidiar setores ditos “estratégicos”. Em resposta aos subsídios da China, a Lei de Redução da Inflação (IRA) e a Lei CHIPS e Ciência, aprovadas no Congresso dos Estados Unidos, implementaram subsídios atraentes para a produção local de produtos e equipamentos de energia limpa e de semicondutores. A Volkswagen chamou isso de “uma corrida pelo ouro” quando anunciou a decisão de construir uma fábrica de veículos elétricos (EVs) na Carolina do Sul.

Com o argumento de apoiar investimentos para combater a mudança climática e reduzir os custos com a saúde no país, o IRA inclui enormes subsídios sob a forma de incentivos fiscais, subvenções e garantias de empréstimos para reforçar a indústria de transformação nos EUA. Embora alguns dos subsídios, particularmente os relativos às baterias para EVs, estejam disponíveis para investimentos em países com os quais os EUA têm algum acordo de livre comércio, seu âmbito e valor são inferiores aos disponíveis para empresas que se comprometerem a fabricar dentro do país.

Da mesma forma, a Lei CHIPS pretende subsidiar um renascimento da indústria de semicondutores dos EUA. Como já abordamos aqui, a dianteira dos EUA no setor diz respeito à tecnologia e equipamentos centrais, com a produção massiva de semicondutores avançados ocorrendo em Taiwan, Coréia do Sul e Holanda. A lei pretende reduzir a dependência em relação a Taiwan no caso de uma crise neste país. O IRA sozinho, por sua vez, originalmente estimado em US$ 385 bilhões, deverá alcançar US$ 1,2 trilhão segundo analistas.

A União Europeia (EU) respondeu – ou vem tentando fazê-lo. A UE manifestou preocupação quase imediata com o IRA, com protestos centrados nas disposições que reforçam a produção doméstica. A Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, apelou pela criação de um Fundo de Soberania da UE (FSE) para combater diretamente os efeitos do IRA.

Ursula von der Leyen afirmou que a UE precisa levar em conta “como é que os nossos chamados ‘parceiros com ideias semelhantes’ estão procedendo na corrida industrial e tecnológica em curso”. A EU teve de mudar regulamentos aliviando as restrições estabelecidas em regras que limitam os subsídios governamentais nacionais à indústria. Pela primeira vez, os governos nacionais dos estados-membros da UE podem igualar os subsídios oferecidos fora da UE se existir o risco de um projeto de “importância estratégica” ser provavelmente levado a cabo noutro local.

Além de se defender do IRA, a UE está obviamente preocupada com a China. Sua indústria automobilística tem os olhos na penetração dos EVs chineses, cuja produção inclusive na Hungria já foi anunciada. Declarações de intenção de estabelecer restrições comerciais como resposta a subsídios chineses têm sido feitas.

Coreia do Sul e Japão também implementaram respostas próprias aos subsídios do lado de fora. A Coréia, depois de inicialmente descrever os incentivos para EVs e baterias fabricados nos EUA como uma “traição”, recebeu orientações atualizadas sobre o IRA pelo Tesouro dos EUA que lhes estendeu alguns incentivos fiscais. O Japão também obteve um acordo semelhante, qualificando suas baterias e componentes de EV para incentivos do IRA.

As principais empresas de baterias e semicondutores de ambos os países estão planejando novas fábricas nos EUA para garantir que continuem a receber subsídios dos EUA, à medida que os requisitos de conteúdo local ao abrigo do IRA se tornem mais rigorosos ao longo do tempo. Contudo, tanto os sul-coreanos como os japoneses reconheceram que os subsídios dos EUA também representam uma ameaça para as suas próprias indústrias domésticas. Ambos perseguem uma estratégia dupla que abrange os incentivos disponíveis no âmbito do IRA, ao mesmo tempo que implementam suas próprias políticas de subsídios nacionais para proteger setores-chave.

Até a Austrália, que tem um acordo de livre comércio com os EUA e pouca indústria a proteger, decidiu promulgar um programa de subsídios que procura reforçar áreas como baterias e processamento de minerais críticos considerados estrategicamente significativos.

A julgar por anúncios e investimentos iniciais, o efeito dos incentivos nas cadeias de abastecimento dos Estados Unidos tem sido intenso.  O México – parceiro dos EUA via acordo de livre comércio e, portanto, um beneficiário do IRA – substituiu a China como o maior exportador para os EUA no ano passado, sendo a primeira vez desde 2006 em que esta não foi o maior. Há um realinhamento do comércio global em curso.

Qualquer avaliação econômica de custos e benefícios desses programas de subsídios enfrenta uma dificuldade inerente ao se levar em conta que os resultados buscados não são estritamente econômicos. Existe o risco de os países, especialmente os EUA e a China, adotarem definições cada vez mais amplas do que constitui um setor estratégico, disparando novas “guerras globais de subsídios”. Tanto pior para os países sem espaço fiscal para, caso o queiram, competir em setores “estratégicos de ponta”.

Otaviano Canuto foi vice-presidente e diretor executivo no Banco Mundial, diretor executivo no FMI e vice-presidente no BID. Também foi secretário de assuntos internacionais no Ministério da Fazenda e professor da USP e da Unicamp. Atualmente é membro sênior do Policy Center for the New South, membro sênior não-residente da Brookings Institution, professor na Elliott School of International Affairs da George Washington University e professor afiliado na Universidade Mohammed VI. Fez mestrado na Concordia University em Montreal e doutorado na Unicamp, ambos em economia.